Der Einsatz der Marine gegen Terrorangriffe und Piraterie

Der Einsatz der Marine gegen Terrorangriffe und Piraterie – eine rechtliche Betrachtung

Anja Vandrey
Ostseeinstitut für Seerecht, Umweltrecht und Infrastrukturrecht
Universität Rostock, Juristische Fakultät


I. Einführung

92 Prozent aller weltweit gehandelten Güter werden über den Seeweg transportiert. Dabei führen die Haupthandelsrouten der Weltmeere durch einige Meerengen, z.B. die Malakka Straße, denen naturgemäß erhebliches Gefahrenpotenzial hinsichtlich seeräuberischer Angriffe innewohnen. Piratenüberfälle1 werden vom International Maritime Bureau (IMB)2 systematisch in drei wesentliche Kategorien unterteilt3

  • Überfall kleinerer Banden (evt. unter Gebrauch leichter Stich-, Hieb und Schusswaffen) in Häfen oder auf Reede; meist zur Nachtzeit. Genommen werden Geld oder Wertsachen (Low-Level Armed Robbery).
  • Überfall der im Vorfeld in Häfen ausgespähten Opfer durch organisierte kriminelle Banden in Küstengewässern mit schnellen Booten, automatischen Waffen und teilweise militärischem Gerät, stets verbunden mit Gewalttaten gegen die Besatzung (Medium-Level Armed Assault and Robbery).
  • International operierende kriminelle Organisationen kapern ganze Schiffe mitsamt der Ladung verbunden mit der Fälschung von Papieren, Veräußerung der Ladung und des Schiffes, hierbei wird die rechtmäßige Besatzung generell sofort getötet oder auf hoher See ausgesetzt.

Hinsichtlich des maritimen Terrorismus sind ebenso eine Vielzahl von Bedrohungsszenarien vorstellbar, die auf See existieren oder von See her drohen.4

Der Fall „Achille Lauro“ – also die Geiselnahme einer Schiffsbesatzung zur Freipressung Anderer ist nur eine Variante des seegestützten Terrorismus. Darüber hinaus können Schiffe als Transportmittel von Mensch und Material zu terroristischen Zwecken benutzt werden. Eine andere weitaus gefährlichere dagegen ist die Kaperung eines Schiffes durch Selbstmordattentäter, um es auf hoher See zu versenken oder um es als Waffe gegen andere Schiffe oder Landziele zu verwenden oder um Meeresteile und Uferregionen langfristig zu verseuchen.

Grundsätzlich unterscheiden sich Piraten und Terroristen in ihrer Zielrichtung. Während Piraten auf Erlangung eigener wirtschaftlicher Vorteile abzielen, geht es Terroristen v.a. um die Darstellung und Durchsetzung ihrer religiösen und politischen Gesinnung. Denkbar sind indes auch Formen der bewussten Zusammenarbeit, so ist z.B. der Weiterverkauf eines erraubten und geplünderten Containerschiffes an Terrorgruppen durchaus vorstellbar.

Wie dargestellt entstehen durch seeräuberische bzw. terroristische Angriffe neben der akuten Bedrohung für Menschenleben und Eigentum auch Gefahren für die Meeresumwelt und die Sicherheit der Schifffahrtsstraßen. Daher bedarf es umfassender – rechtlich abgesicherter Präventivmaßnahmen, Eingriffsbefugnisse und Verfolgungsinstrumentarien, um dem Schiffsverkehr insgesamt und der Allgemeinheit ein höchstmöglichen Schutz zu gewährleisten.


II. Einsatzmöglichkeiten der Deutschen Marine

Angesichts der Vielzahl von Bedrohungsszenarien auf und von See her, stellt sich zunächst die Frage, wer zur Gefahrenabwehr und Verfolgung der Täter zuständig ist. Dies sind in den Hoheitsgewässern primär die Wasserschutzpolizeien der Küstenländer. Seewärts des Küstenmeeres fallen diese Aufgaben in den Zuständigkeitsbereich die Bundespolizei5. Bedenken ergeben sich in der einschlägigen Literatur vor allem dahingehend, ob „die Zuständigen“ überhaupt zur entsprechenden Abwehr fähig sind6. Zweifellos besitzt die Deutsche Marine die entsprechende Eignung und Mittel seeräuberischen oder terroristischen Angriffen, gerade wenn sie weit vor der Küste stattfinden oder von erheblicher Intensität sind, zu begegnen. Fraglich ist jedoch, ob sie überhaupt mit den erforderlichen Befugnissen ausgestattet ist.


1. Befugnisse im Küstenmeer

Der Einsatz der Deutschen Marine im Küstenmeer richtet sich nach den in der Verfassung geregelten Kompetenzen. Gemäß Art. 87a Abs. 1 Satz 1 GG stellt der Staat Streitkräfte zur Verteidigung auf. Die Anforderungen an das Tatbestandsmerkmal „Verteidigung“ sind höchst umstritten7. Das liegt vor allem daran, dass das Grundgesetz selbst diesen Begriff an verschiedenen Stellen, teils mit unterschiedlicher Bedeutung einsetzt und das Bundesverfassungsgericht diesbezüglich (noch) keine Stellung bezogen hat. Zum einen wird in der rechtswissenschaftlichen Literatur „Verteidigung“ gleichgesetzt mit „Verteidigungsfall“. Letzterer ist in Art. 115 a Abs. 1 GG legal definiert als Situation, in der das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht. Mithin begreift diese Meinung den Begriff „Verteidigung“ lediglich als Landesverteidigung. Wegen der weit reichenden Folgen, die ein etwaiger Verteidigungsfall mit sich bringt, müsse jedoch ein Angriff von einiger Erheblichkeit im Sinne einer kriegerischen Auseinandersetzung mit ausländischen Mächten vorliegen8. Zum anderen wird indes auch die Ansicht vertreten, dass Terrorismus unter Bezugnahme auf Art. 42, 43 UN-Charta und Art. 24 Abs. 2 GG „den Weltfrieden“ und die „internationale Sicherheit“ generell dem Verteidigungsauftrag unterfällt9. Die in der rechtswissenschaftlichen Literatur herrschende Auffassung zählt dagegen aus Gründen der völkerrechtskonformen Auslegung des Grundgesetzes zur Verteidigung i.S.d. Art. 87a Abs. 1 GG neben der Landesverteidigung auch die „Bündnisverteidigung“ i.S.d. Art. 5 NATO-Vertrag sowie die „individuelle und kollektive Selbstverteidigung“ i.S.d. Art. 51 UN-Charta10. Mithin divergieren die Ansichten sehr, jedoch stimmen alle Meinungen zumindest dahingehend überein, dass sich „Verteidigung“ gegen einen fremden, von außen kommenden Angriff richten muss. Diesbezüglich wird zum einen das verfassungsrechtlich verankerte, strikte Trennungsprinzip zwischen Polizei und Militär angeführt. Zum anderen ergäbe sich die Voraussetzung, dass der Angriff seinen Ursprung außerhalb des Bundesgebietes haben muss, eindeutig aus dem systematischen Zusammenhang zwischen Abs. 2 und Abs. 4 des Art. 87a GG. Jedoch kann es im Einzelfall äußerst fraglich sein, ob ein Angriff von außen oder von innen droht. Gerade bei international agierenden Organisationen kann diese Abgrenzung schwer fallen, z.B. dann, wenn die Attentäter bereits längere Zeit im Land des Anschlags gelebt haben11. Hieraus resultieren erhebliche und angesichts der Bedrohung auch untragbare Unsicherheiten sowohl für die Streitkräfte als auch für die Polizei.

Darüber hinaus setzt „Verteidigung“ als Maßnahme der Äußeren Sicherheit wegen ihres militärischen Charakters voraus, dass die Terrorismusorganisation in irgendeiner Weise mit einem Staat verbunden ist12. Als unterste Grenze wird wenigstens gefordert, dass ein Staat dieser Organisation bewusst Zuflucht auf seinem Territorium bietet. Mithin reicht grenzüberschreitende Gewaltanwendung allein noch nicht aus, um eine Gefahrenlage aus dem Bereich der polizeilichen in den der militärischen Zuständigkeit zu verschieben. Da jedoch z.B. gegenwärtig der Staat Afghanistan die Organisation, der der Anschlag vom 11.9.2001 zugerechnet wird, nicht mehr unterstützt, wäre die Abwehr eines vergleichbaren Angriffs von dieser Organisation nur mit Mühe als Verteidigung anzusehen mit der Folge, dass ihm nicht militärisch begegnet werden könnte. Im Ergebnis ist es jedenfalls problematisch, singuläre Terrorangriffe unter Art. 87a Abs. 1 GG zu fassen, da erhebliche Unsicherheiten hinsichtlich der einzelnen Tatbestandsvoraussetzungen bestehen.

Nichtsdestotrotz verlangt eine effektive Terrorismusbekämpfung auch die Möglichkeit zum Eingreifen in Situationen, die nicht als „Verteidigung“ verstanden werden können. Außer zur Verteidigung dürfen Streitkräfte nur eingesetzt werden, wenn das Grundgesetz dies ausdrücklich zulässt (Art. 87a Abs. 2 GG).

Das GG kennt vier Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr im Innern (Küstenmeer): Art. 87a Abs. 3 GG (Verteidigungs- und Spannungsfall), Art. 87a Abs. 4 GG (innerer Notstand), Art. 35 Abs. 2 GG (regionaler Katastrophennotstand) und Art. 35 Abs. 3 (überregionaler Katastrophennotstand). Als weitere Befugnisnorm gegen terroristische Angriffe kommt nur Art. 35 Abs. 2 GG in Betracht, der die Möglichkeit vorsieht, dass Streitkräfte bei einer Naturkatastrophe oder bei einem besonders schweren Unglücksfall zur Unterstützung der Polizei angefordert werden können. Während es sich bei Naturkatastrophen um Großschadensereignisse natürlichen Ursprungs handelt, beruhen besonders schwere Unglücksfälle (i.S.d. Art. 35 Abs. 2 GG) auf menschlichem Fehlverhalten oder technischem Versagen13. In seiner diesjährigen Entscheidung zum Luftsicherheitsgesetz hat das BVerfG14 klargestellt, dass auch absichtlich herbeigeführte Unglücksfälle, also auch terroristisch verursachte Großschadensereignisse, unter den Anwendungsbereich des „regionalen Katastrophennotstandes“ fallen und einen Einsatz der Streitkräfte rechtfertigen können. Jedoch haben die Karlsruher Richter diese Befugnis unter Bezugnahme auf den Wortlaut, den Zweck und die Entstehungsgeschichte des Art. 35 Abs. 2 GG insoweit eingeschränkt, als der Bundeswehr nach dieser Vorschrift nur solche Eingriffe erlaubt seien, zu denen auch die Polizei nach den Landespolizeigesetzen befugt wäre. Deshalb könnten die Streitkräften auch nur polizeiliche Waffen gebrauchen. Diese Rechtsprechung wirkt freilich schädlich, will man der Marine gerade aufgrund ihrer besseren Ausstattung Zuständigkeiten einräumen. Hier ist es erforderlich, de lege ferenda zu ermöglichen, dass die Marine ihre z.T. bei den Polizeikräften nicht abgebildeten Fähigkeiten zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus einbringen kann.


2. Befugnisse auf hoher See

Für den Fall eines Angriffs auf ein deutsches (Handels)Schiff in internationalen Gewässern kommt wiederum Art. 87a Abs. 1 GG in Betracht. Hier ist zwar stets unproblematisch die Voraussetzung des Angriffs „von außen“ erfüllt, jedoch ist es dann immer noch fraglich, ob er auch die erforderliche „Staatlichkeit“ aufweist15. Militärische Einsätze auf hoher See außer zur Verteidigung sind wiederum in der rechtswissenschaftlichen Literatur heftig umstritten. Die Auffassungen reichen von „das SRÜ sei ein kollektives Sicherheitssystem globaler Reichweite, deshalb sei die Marine über Art. 24 Abs. 2 GG ermächtigt“ über „eine Verwendung der Streitkräfte komme in analoger Anwendung des Art. 35 Abs. 2 und 3 zur Katastrophenhilfe in Betracht“ bis „Maßnahmen der Marine auf hoher See seien mangels ausdrücklicher grundgesetzlicher Zulassung i.S.d. Art. 87a Abs. 2 GG verfassungsrechtlich nicht zulässig“16. Dies verdeutlicht erhebliche Unsicherheiten bei der staatsrechtlichen Beurteilung bewaffneter Einsätze deutscher Streitkräfte im Ausland. Die Rechtsprechung hat eine Ausweitung der grundgesetzlichen Streitkräfteaufgaben auf Auslandseinsätze bislang nur im Rahmen von Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit unter Berufung auf Artikel 24 Abs. 2 des Grundgesetzes bejaht. Das Bundesverfassungsgericht argumentierte in seinem Urteil zu Militäreinsätzen „Out of Area“ zur Befriedung von Bürgerkriegsgebieten mit den Verpflichtungen, die sich aus dem Beitritt zu Organisationen wie UNO und NATO ergäben. Jedoch erscheint es schon von vornherein fragwürdig, ob völkerrechtliche Übereinkommen wie das SRÜ oder SUA als Systeme in diesem Sinne verstanden werden können, da ihnen schon die vom BVerfG geforderte, eigene Organisation fehlt, wenngleich die Voraussetzungen für das Vorliegen eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Schrifttum immer noch kontrovers geführt wird.17


3. Befugnisse in fremden Hoheitsgewässern

In fremden Küstengewässern, resp. fremden Hoheitsgebieten, hat in erster Linie der betreffende Küstenstaat, die Befugnis einzuschreiten und durch Piraterie oder Terrorismus ausgelöste Gefahren abzuwehren. Mithin können nach gegenwärtiger Gesetzeslage illegale Gewaltakte gegen ein privates Schiff dort theoretisch nur verfolgt werden, wenn das entsprechende nationale Recht dies so vorsieht und dann auch nur in dem vorgegebenen Rahmen.

Darüber hinaus ist zu beachten, dass angestoßen durch das BVerfG und nunmehr gesetzlich verankert in § 2 Parlamentsbeteiligungsgesetz jeder Einsatz der Marine im Ausland einer konstitutiven Beteiligung des Deutschen Bundestages bedarf. Auch diesbezüglich besteht Kritik und wird diskutiert, ob generell alle Einsätze der Bundeswehr unter diesen sog. Parlamentsvorbehalt fallen oder ob zwischen militärischen und polizeilichen Charakter unterschieden werden muss, mit der Folge, dass Letzteres, d.h. beim Schutz deutscher Handelsschiffe gegen kriminelle Angriffe unterhalb der Grenze des erforderlichen Ausmaßes, Bedeutung und Intensität keiner Zustimmung bedarf.18


III. Fazit

Ein gewisser Nachbesserungsbedarf zugunsten der rechtlichen Handlungsmöglichkeiten der Marine vor allem im Hinblick auf ihren Einsatz im Küstenmeer ist im Ergebnis also zweifelsohne vorhanden. Anbieten würde sich vor allem die Anpassung bzw. Klarstellung der Zuständigkeiten im Grundgesetz. Die Forderung nach einer entsprechenden Verfassungsänderung ist nicht so zu verstehen, dass bestehende Kompetenzen aberkannt oder die Polizei militarisiert werden sollte(n). Vielmehr wäre angesichts der dargestellten Unsicherheiten die Schaffung von Rechtssicherheit und Rechtsklarheit bezüglich der Zuständigkeitszuordnung von Streitkräften und Polizei bei seeräuberischen und terroristischen Angriffen zur Gewährleistung eines bestmöglichen Schutzes der Allgemeinheit und der Seeschifffahrt vordergründig.


1Einen Überblick gibt Stehr in Piraterie 2005, Marineforum 4/2006, 4 ff.
2Der Jahresbericht des IMB zur weltweiten Piraterie ist veröffentlicht unter www.icc-ccs.org.uk.
3http://www.marisec.org/piracy/background.htm#Scale.
4Einen beeindruckenden Überblick gibt Stehr, Michael, Terror auf See 2004 – Anschläge und Bedrohungsszenarien, Marineforum 11/2004, 22 ff.
5Gesetz über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Seeschifffahrt (BGBl II 1965, 833) i.V.m. SeeZustBV (BGBl I 1994, 442).
6Beispielhaft sei hier nur genannt: Hoffmann, Die maritimen Aspekte deutscher Sicherheitspolitik, Marineforum 10/2005, S. 10 (12); Wiefelspütz, Bewaffnete Einsätze der Bundeswehr auf See, NZWehr 2005, S. 146 ff.
7Vgl. Baldus, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 4. Auflage, 2001, Art. 72, Rn. 38; Kokott, in: Sachs, GG, 3. Auflage 2003, Art. 87a, Rn. 18; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 6. Auflage, 2002, Art. 87 a, Rn. 5.
8Robbers, in: Sachs, GG, 3. Auflage 2003, Art. 115a Rn. 8, Wilkesmann, Terroristische Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs, NVwZ 2002, 1316, 1320.
9M.w.N. Seifert/Bünker, Der Einsatz der Bundeswehr im Innern, ThürVBl. 2006, 49, 52.
10Baldus, in von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 87a, Rn. 35 ff; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Art. 87a Rn. 9.
11Näheres dazu Sattler, Terrorabwehr durch die Streitkräfte nicht ohne Grundgesetzänderung, NVwZ 2004, 1286.
12Wolff, Der verfassungsrechtliche Rahmen für den Einsatz der Bundeswehr im Innern zur Terrorismusbekämpfung und zum Schutz ziviler Objekte, ThürVBl. 2003, 176, 176; a.A. Krings/Burkiczak, Bedingt abwehrbereit?, DÖV 2002, 501, 505; Wiefelspütz, Sicherheit vor den Gefahren des internationalen Terrorismus durch den Einsatz der Streitkräfte?, NZWehrr 2003, 45, 55 f.
13Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Art. 35 Rn. 7; Jochum, Der Einsatz der Streitkräfte im Innern, JuS 2006, 513.
14BVerfG, Urteil vom 15.2.2006 (1 BvR 357/05), NJW 2006, 751.
15Stehr, Konfliktpotenzial Seeraub, Marineforum 4/2000, S. 18 (20).
16Umfassend zum Streitstand siehe Wiefelspütz, Bewaffnete Einsätze der Bundeswehr auf See, NZWehrr 2005, 146, 157 ff.
17M.w.N. Wiefelspütz, Bewaffnete Einsätze der Bundeswehr auf See, NZWehrr 2005, 146, 160.
18So z.B. Wiefelspütz, Bewaffnete Einsätze der Bundeswehr auf See, NZWehrr 2005, 146, 163.