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Rechtlicher Hintergrund der Schiffsabfallentsorgung - unter besonderer Berücksichtigung des Landesrechts Mecklenburg-Vorpommerns

Anja Vandrey
Ostseeinstitut für Seerecht, Umweltrecht und Infrastrukturrecht der Universität Rostock

  1. Völkerrechtlicher Hintergrund
  2. Europarechtliche Ebene
  3. Nationale Umsetzung


Zu Lande zwingt das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz den "Otto-Normal-Verbraucher" aber auch Handel, Gewerbe, Handwerk und öffentliche Einrichtungen zum Mülltrennen; neben Recyclinghöfen, Altpapier- und Glascontainern werden für die Entsorgung Biotonne, "Gelber Sack" etc. genutzt. Doch wie verhält es sich auf See und in Häfen?

Weltweit wird die Meeresumwelt erheblich durch die illegale Verklappung von Abfällen und Ladungsrückständen auf See geschädigt. Dies gibt Anlass genug, im Folgenden speziell die Anforderungen des Rechtssystems an die Schiffsabfallentsorgung zu beleuchten. Dabei werden zunächst die Vorgaben des Völker- und Europarechts dargestellt, um sodann die nationale Umsetzung insbesondere mit Blick auf das Landesrecht Mecklenburg-Vorpommerns zu betrachten.


1. Völkerrechtlicher Hintergrund

Auf Völkerrechtsebene ist zunächst das UN Seerechtsübereinkommen (SRÜ)1 "die Verfassung der Meere" - hinsichtlich relevanter Vorschriften zur Schiffsabfallentsorgung zu untersuchen. Art. 194 SRÜ verpflichtet die Staaten, die Maßnahmen zu ergreifen, die notwendig sind, um die Verschmutzung der Meeresumwelt ungeachtet ihrer Ursache zu verhüten, zu verringern und zu überwachen. Zudem sollen sie nach Art. 195 SRÜ nur so handeln, dass sie Schäden oder Gefahren weder unmittelbar noch mittelbar von einem Gebiet in ein anderes verlagern oder eine Art Verschmutzung in eine andere umwandeln. Daraus resultiert für jeden beteiligten Staat die Pflicht, über die bloße Entladung der Abfälle hinaus für deren Weiterbehandlung an Land zu sorgen2.

Des Weiteren ist als international geltendes Recht für die Thematik Schiffsabfallentsorgung MARPOL 73/783 zu betrachten. Da sich die Vertragsparteien gemäß Art. 1 generell verpflichten, die Verschmutzung der Meeresumwelt durch das gegen das Übereinkommen verstoßende Einleiten von Schadstoffen zu verhindern, ist vor allem dieses Normwerk für die hier in Rede stehende Problematik maßgeblich. Die obligatorischen Regelungen des Übereinkommens betreffen insbesondere den Schutz der Meere vor Öl (Anlage I) und Schiffsmüll (Anlage V)4. Zudem gilt für den Bereich der Ostsee die Helsinki-Konvention als regional völkerrechtliches Abkommen. Sie betrifft den Schutz der Meeresumwelt im Ostseegebiet. Gemäß Art. 8 Abs. 2 sollen einheitliche Anforderungen für die Errichtung von Auffanganlagen für die auf Schiffen erzeugten Abfälle ausgearbeitet und angewendet werden.


2. Europarechtliche Ebene

Ende 2000 hat das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union die Richtlinie 2000/59/EG über Hafenauffangeinrichtungen für Schiffsabfälle und Ladungsrückstände (HafenauffanganlagenRL)5 erlassen. Motivation der EG war vor allem die Besorgnis über die durch Schiffsabfälle und Ladungsrückstände verursachte Verschmutzung der Meere und Küsten der Mitgliedstaaten sowie die Sorge hinsichtlich der Durchführung des MARPOL-Übereinkommens6. Da die Meeresverschmutzung naturgemäß grenzüberschreitende Auswirkungen zeitigt, erachtete die EG ein Vorgehen auf Gemeinschaftsebene als "wirksamste Art"7 und "geeignetes Rechtsinstrument"8 für eine einheitliche und zwingende Anwendung von Umweltnormen durch die Mitgliedstaaten.

Die Richtlinie legt zur Verringerung des (v.a. illegalen) Einbringens von Schiffsabfällen und Ladungsrückständen auf See und damit gleichzeitig zur Verstärkung des Meeresumweltschutzes fest, dass zum einen in den Häfen der Gemeinschaft "angemessene"9 Auffanganlagen bereit gestellt werden sollen10 und zum anderen die Schiffe verpflichtet sind, diese zu nutzen11. Sie richtet sich grundsätzlich an alle Häfen der Mitgliedstaaten und an alle Schiffe12, die einen Hafen eines Mitgliedstaates anlaufen oder in diesem betrieben werden; unabhängig von ihrer Flagge. Ausgenommen sind Kriegsschiffe, Flottenhilfsschiffe und andere Schiffe im Eigentum oder Betrieb von Staaten, soweit sie vorläufig nur für nichtgewerbliche Dienste eingesetzt werden13. Ergänzt wird der obligatorische Entsorgungsauftrag von einer Gebührenpflicht der Schiffe in jedem Anlaufhafen14 und einer Verpflichtung zum Aufstellen von Abfallbewirtschaftungsplänen15. Darüber hinaus gibt die Richtlinie klare Leitlinien für ein Meldeverfahren vor16.

Ohne weiter ins Detail gehen zu wollen, stellt sich die Frage, wie sich die Richtlinie in das Völkerrecht einpasst. Zunächst fällt auf, dass MARPOL das Einleiten auf See regelt, während die Richtlinie vornehmlich auf den Betrieb von Schiffen während ihres Aufenthaltes in Häfen der Gemeinschaft abzielt. Insoweit versteht sich die Richtlinie als Harmonisierung der in MARPOL enthaltenden Vorschriften mit Blick auf die Anforderungen an die Abfallentsorgung in Häfen17. Problembehafteter ist indes, dass nach MARPOL im gewissen Umfang ein legales Einleiten von Abfällen möglich ist18, wogegen die Richtlinie generell derartige Einwirkungen auf das Meer verhindern will19. Es bleibt festzuhalten, das beide Normwerke zwar das gleiche Ziel verfolgen, aber unterschiedliche Anknüpfungspunkte haben.

Mit der Helsinki-Konvention geht die Richtlinie insoweit völlig konform, als erstere ebenfalls sämtliche Schiffe, die in die Ostsee einlaufen, verpflichtet, ihre Schiffsabfälle und Ladungsrückstände in eine Hafenauffanganlage zu entsorgen, lediglich bei der Kostenerhebung ergeben sich Unterschiede20.


3. Nationale Umsetzung

Die Hafenauffanganlagen-RL war bis zum 28.12.2002 von den Mitgliedstaaten durch nationales Recht umzusetzen. Als nicht unproblematisch stellt sich dabei bereits die innerstaatliche Kompetenzverteilung, wie sie sich aus dem Grundgesetz ergibt, dar, weil die HafenauffanganlagenRL sowohl Belange der Seeschifffahrt, der Hafenwirtschaft als auch der Abfallentsorgung berührt.

a. Umsetzungskompetenz

Während reines Hafenrecht generell in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt, sind Seeschifffahrt und Abfallbeseitigung Materien der konkurrierenden Zuständigkeit des Bundes21, d.h. die Länder dürfen nur dann und insoweit Gesetze erlassen, als der Bund von seiner Kompetenz keinen Gebrauch macht. Zwingende Voraussetzung für die Ermächtigung des Bundes ist jedoch, dass eine Bundesgesetzgebung "erforderlich" ist22. Diesbezüglich hat das Bundesverfassungsgericht hohe Anforderungen aufgestellt. Ein bundeseinheitliches Reglungsinteresse ist nur dann gerechtfertigt, wenn durch unterschiedliches Länderrecht eine "Gefahr"23 für die gleichwertigen Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Rechts- und Wirtschaftseinheit hervorgerufen werden. Dies ist indes bei der Umsetzung der HafenauffanganlagenRL nicht zu erwarten, da die Vorgaben des Europarechts so eng gehalten sind, dass den Ländern wenig Umsetzungsspielraum bleibt24. Mithin wird die Erforderlichkeitshürde der konkurrierenden Gesetzgebung nicht überschritten, so dass insgesamt von der Regelungskompetenz der Länder ausgegangen werden kann.

b. Schiffsabfallentsorgungsgesetz Mecklenburg-Vorpommerns

Der Landtag Mecklenburg-Vorpommerns hat am 10.12.2003 - folglich verspätet - das Gesetz über die Entsorgung von Schiffsabfällen und Ladungsrückständen im Land M-V (SchAbfEntG) beschlossen, welches am 31.12.2003 in Kraft getreten ist. Im Folgenden soll untersucht werden, ob das Land die HafenauffanganlagenRL ordnungsgemäß umgesetzt hat.

Das Landesgesetz hat das duale Konzept der Richtlinie im Grundsatz übernommen. Gemäß § 4 müssen die Hafenbetreiber gewährleisten, dass ausreichende Hafenauffangeinrichtungen für Schiffsabfälle25 und Ladungsrückstände26 zur Verfügung gestellt werden, und dass diese ordnungsgemäß entsorgt werden. Zudem trifft sie die Pflicht, Abfallbewirtschaftungspläne aufzustellen (§ 5). Dies entspricht der HafenauffanganlagenRL. Daneben werden die Schiffsführer nach § 7 verpflichtet, vor dem Auslaufen aus dem Hafen alle an Bord befindlichen Schiffsabfälle zu entladen27. Jedoch hat der Landesgesetzgeber hierzu die Möglichkeit der Ausnahmeerteilung vorgesehen. In Abs. 2 heißt es:

"Die zuständige Behörde kann im Einzelfall aufgrund der Meldung28 des Schiffsführers eine vollständige oder teilweise Ausnahme von den Verpflichtungen des Abs. 1 erteilen, wenn der Schiffsführer bei der Anmeldung der Schiffsabfälle gemäß § 6 nachweist, dass:

  1. genügend geeigneter Lagerplatz oder Stauraum für alle an Bord verbleibenden und auf der Fahrt bis zum nächsten Hafen anfallenden Schiffsabfälle vorhanden ist und
  2. eine Entladungsmöglichkeit für Schiffsabfälle im nächsten Hafen besteht.

Die HafenauffanganlagenRL sieht hingegen kein Verfahren zur Erteilung von Ausnahmen gegenüber der grundsätzlichen Abfallentladungspflicht vor. Zum Vergleich besagt Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie:

"Ungeachtet des Abs. 1 darf ein Schiff ohne Entladung der Schiffsabfälle seine Fahrt bis zum nächsten Anlaufhafen fortsetzen, wenn aus den gemäß Art. 6 und Anhang II gemachten Angaben hervorgeht, dass genügend spezifische Lagerkapazität für alle angefallenen und während der beabsichtigten Fahrt des Schiffes bis zum Endladehafen anfallenden Schiffsabfälle vorhanden ist".

Nach dieser Regelung fährt ein Schiff mit hinreichender Lagerkapazität von sich aus weiter bis zum Entladehafen. Die Behörde greift nur ein, wenn aus der Meldung hervorgeht, dass dort keine geeignete Einrichtung zur Verfügung steht oder dieser Hafen nicht bekannt ist29. Demgegenüber sieht die landesrechtliche Vorschrift ein besonderes Ausnahmegenehmigungsverfahren vor und regelt damit etwas über die Vorgaben der Richtlinie hinaus, sog. "Regelungsüberschuss". Wobei sich die Frage stellt, ob dies zulässig ist. Grundsätzlich gilt, dass nur das Ziel der Richtlinie verbindlich ist, die Form und Mittel hingegen sind dem Mitgliedstaat überlassen30. Führt man sich vor Augen, dass die Richtlinie bezweckt, das Einbringen von Schiffsabfällen auf See zu verringern, indem die Bereitstellung und Inanspruchnahme von Hafenauffanganlagen verbessert wird, kommt man zu dem Schluss, dass die landesrechtliche Regelung, die gerade auf die entsprechende Ausnahmeerteilung gerichtet ist, nicht mit dem Ziel der Richtlinie konform geht. Dieses Ergebnis wird bekräftigt, wenn man betrachtet, in welche Richtungen die Verwaltungskapazitäten gebündelt werden. Grundsätzlich sind die Behörden angehalten gegen diejenigen Schiffe vorzugehen, bei denen die Gefahr des Einleitens auf See besteht. Nach der Richtlinie wird dies durch gezielte Überprüfung gewährleistet, während sich die Verwaltungstätigkeit nach SchAbfEntG M-V (anscheinend) auf die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen konzentriert. Ob die zuständigen Behörden dem auf Dauer verwaltungstechnisch gewachsen sind, bleibt zu bezweifeln. Dies wiederum stellt die Vollzugsfähigkeit der Vorschrift in Frage. Insoweit wurde die Richtlinie nicht ordnungsgemäß umgesetzt, mit der Folge, dass ein Anwendungsvorrang des EG-Rechts besteht. Das bedeutet, dass die nationalen Behörden31 die Vorschrift zur Ausnahmeerteilung außer Acht zu lassen und stattdessen die einschlägige Bestimmung der HafenauffanganlagenRL anzuwenden haben32. Die Pflicht zur Entladung der Schiffsabfälle indes bleibt unberührt.

Unabhängig von der tatsächlichen Benutzung wird ein pauschaliertes Entgelt erhoben. Dies geht mit der Helsinki-Konvention konform, differenziert jedoch ebenfalls zur Richtlinie. Mit diesem nutzungsunabhängigen Entgelt wird ein Anreiz zur Entsorgung in den Häfen geschaffen und die illegale Entsorgung auf See wirtschaftlich uninteressant gemacht, was sich ganz im Sinne der Richtlinie darstellt. Die Entgeltpflicht besteht beim Einlaufen in das Hafengebiet gegenüber dem Reeder, dem Eigner oder dem Charterer der Schiffe. Schiffe die nach einem regelmäßigen Fahrplan im Liniendienst verkehren und die einen Hafen mindestens zwei mal monatlich anlaufen, können einen Antrag auf Befreiung von der Meldepflicht, Entladungspflicht für Schiffsabfälle sowie der Entgeltpflicht stellen, ebenso wie Fahrzeuge, die Leistungen für die Seeschifffahrt erbringen oder denen an mehr als 60 aufeinander folgenden Tagen im Jahr ein ständiger Liegeplatz zugewiesen wurde, § 12. Auch hinsichtlich dieser Vorschrift ergeben sich erhebliche Bedenken hinsichtlich der ordnungsgemäßen Umsetzung, dies kann jedoch in diesem Rahmen nicht weiter vertieft werden.

Die zuständige Behörde kann die Entladungsvorgänge überwachen (§ 14) und ggf. anordnen, dass ein Schiff einen Hafen in M-V nicht verlässt, bevor der Schiffsführer seinen Verpflichtungen nachgekommen ist (§ 15). Kommen Hafenbetreiber oder Schiffsführer ihren Obliegenheiten vorsätzlich oder fahrlässig nicht nach, begehen sie eine Ordnungswidrigkeit gemäß § 17 Abs. 1, dies kann mit einer Geldbuße bis zu 50.000 € geahndet werden (Abs. 2).

c. Fazit

Das Schiffsabfallentsorgungsgesetz M-V hat zwar grundsätzlich und richtlinienkonform den Grundgedanken der HafenauffanganlagenRL verankert, hinsichtlich der möglichen Ausnahmeerteilungen bestehen jedoch aus rechtlicher Sicht erhebliche Zweifel an ihrer Zulässigkeit im Sinne einer ordnungsgemäßen Umsetzung höherrangigen Rechts. Dennoch trägt die dargestellte Verankerung der Schiffsabfallentsorgung im Rechtssystem dazu bei, die Verklappung von Schiffsabfällen und Ladungsrückständen zu verringern und ist damit ein wichtiger Schritt in Richtung Meeresumweltschutz.


1Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen vom 10.12.1982 (BGBl. II, 1994, S. 1798), in Kraft getreten am 16.11.1994.
2Erbguth, Schiffsabfallentsorgung, DVBl. 2005, 333 (336).
3Internationales Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe vom 02.11.1973 (BGBl. II, 1984, S. 230), in Kraft getreten am 02.10.1983.
4Die Ostsee ist Sondergebiet im Sinne beider Anlagen zu MARPOL 73/78.
5Am 27. November 2000, ABl. EG Nr. L 332 S. 81.
63. Erwägungsgrund der Richtlinie.
76. Erwägungsgrund der Richtlinie.
87. Erwägungsgrund der Richtlinie.
9D.h. den Bedürfnissen der Schiffe, die normalerweise den Hafen anlaufen, entsprechende Auffangeinrichtungen, die zudem die Schiffe nicht unangemessen aufhalten.
10Art. 3 lit. b HafenauffanganlagenRL.
11Art. 1 HafenauffanganlagenRL.
12Nach der Legaldefinition des Art. 2 lit. a HafenauffanganlagenRL sind Schiffe seegehende Fahrzeuge jeder Art, die im Seegebiet eingesetzt werden.
13Art. 3 lit. a HafenauffanganlagenRL. Zwar sind Fischereifahrzeuge und Sportboote auch erfasst, jedoch ist die Anwendung der zentralen Instrumente eingeschränkt.
14Art. 8 HafenauffanganlagenRL.
15Art. 5 HafenauffanganlagenRL.
16Art. 6 HafenauffanganlagenRL.
17 Erbguth, Schiffsabfallentsorgung, DVBl. 2005, 333 (335), mit Verweis auf die Begründung der Kommission, BR-Drs. 750/98 vom 21.8.1998, S. 7.
18Ölrückstände gem. MARPOL Anlage I Regel 9 Abs. 1, 2, 4; Schiffsabwasser gem. MARPOL Anlage IV Regel 8 Abs. 1, Schiffsmüll gem. MARPOL Anlage V Regel 3 Abs. 1 lit. b, c.
19Auf die Frage, inwieweit die Einbeziehung der nach MARPOL legal einleitbaren Schiffsabfälle in die Hafenentsorgungspflicht der Richtlinie zulässig ist, soll in diesem Rahmen nicht weiter eingegangen werden. Näheres dazu Erbguth, Schiffsabfallentsorgung, DVBl. 2005, 333 (336), der zum Ergebnis kommt, dass das legale Einleiten auf See von der Richtlinie unberührt bleibt und zudem aus Kostengründen zur Regel werden dürfte.
20Während die Helsinki-Kovention eine Pauschale festsetzt, berechnet die Richtlinie differenziert.
21Art. 74 Abs. 1 Nr. 21, Nr. 24 GG.
22Sog. Erforderlichkeitsklausel des Art. 74 Abs. 2 GG.
23Näheres dazu Erbguth, Schiffsabfallentsorgung, DVBl. 2005, 333 (337).
24Erbguth, Schiffsabfallentsorgung, DVBl. 2005, 333 (337).
25Hierzu zählen alle Abfälle, einschließlich Abwässer, die während des Schiffsbetriebs anfallen. Im Sinnes eines international einheitlichen Sprachgebrauchs wird an die Anlagen I, IV und V von MARPOL angeknüpft, bspw. fallen darunter Öl, ölhaltige Gemische, Schiffsabwässer, Schiffsmüll und ladungsbedingte Abfälle, wie Stauholz, Paletten, Verpackungsmaterialien etc.
26Ladungsrückstände sind Reste von Ladungen, die nach Abschluss des Lösch- und Reinigungsverfahrens an Bord in Lagerräumen oder Tanks verbleiben.
27Gleiches gilt gemäß § 8 für Ladungsrückstände.
28Nach § 6 müssen die Schiffsführer mindestens 24 Stunden vor dem Einlaufen oder sobald der Anlaufhafen bekannt ist, spätestens jedoch mit Auslaufen aus dem zuletzt angelaufenen Hafen (falls die Fahrtdauer weniger als 24 Stunden beträgt) die in Anlage II zum Gesetz näher bezeichneten Angaben melden.
29Art. 7 Abs. 2 Satz 2 HafenauffanganlagenRL.
30Art. 249 Abs. 3 EGV.
31Die Hafenbetreiber.
32Umfassend zu dieser Problematik Erbguth, Schiffsabfallentsorgung, D