Beitrag Neubert

Grünbuch über die künftige Meerespolitik der EU

Kapitän Jörg Neubert
Vorstandsbeauftragter für Maritime Angelegenheiten des BALTIC SEA FORUM e.V.


Die jüngste Erweiterung der Europäischen Union hat zu einer erheblichen Verlängerung ihrer Küste und damit einer Ausdehnung der Gewässer geführt, die der Gerichtsbarkeit der EU unterliegen. Die Küsten der EU haben heute eine Gesamtlänge von 68.000 km, das entspricht dem 1,7 fachen des gesamten Erdumfangs.
Mehr als 90 % des EU-Außenhandels und ca. 43 % des innereuropäischen Warenhandels werden über See abgewickelt.
Auf der einen Seite stehen neue Meeresaktivitäten wie z.B. der Bau von Offshore-Windenergieanlagen, auf der anderen Seite neue Regularien wie international abgestimmte Schiffssicherheits- und Umweltschutzvorschriften. Wieweit ist es erforderlich, bei zunehmender Globalisierung und Vernetzung, das Meer ganzheitlich als einen dem Land gleichwertigen Natur- und Wirtschaftsraum zu erfassen.


Was kann in dieser Situation eine EU-Meerespolitik bewirken?

Lassen Sie mich dazu eine persönliche Erfahrung schildern.
Im BMVBW war ich im Rahmen der Schiffssicherheit für die internationale Abstimmung von Transitrouten für Tanker in der Ostsee zuständig; dort gab es einen Interessenkonflikt zwischen Seeschiffahrt und Offshore-Windenergieanlagen.
Zur Förderung erneuerbarer Energien sollte in der Ostsee nördlich von Rügen ein großer Offshore-Windenergiepark errichtet werden, den die Schifffahrt mit einem erheblichen Abstand hätte umfahren müssen.
Zur sicheren Navigation und zur leichteren Überwachung und Beratung des Schiffsverkehrs von Land war aber eine direkte Routenführung erforderlich. Eine klassische Interessenkollision:
Eine integrative Problemlösung führte zum Ausgleich zwischen den sektoralen Politiken. In dem beschriebenen Fall wurde die Lage des Windparks so verändert, dass die Schiffsroute geradeaus fortgesetzt werden konnte.

Die Lösung solcher Probleme und die Optimierung des aus dem Meer stammenden Wirtschaftsnutzens und Erholungswertes in einer mehr integrativen und nachhaltigen Weise müssen vor allem auf EU-Ebene in Angriff genommen werden.

Der große technologische Fortschritt hat zu einer rapide zunehmenden Nutzung der Meere durch Seeverkehr, Fischerei, Aquakultur, Öl- und Gasförderung, Wind- und Gezeitenkraftwerke, Schiffbau, Tourismus und Freizeitaktivitäten geführt.
Die daraus resultierenden Probleme für Umwelt und Sicherheit machen nicht Halt vor den Verwaltungsgrenzen der einzelnen Küstenmeere.

Vor diesem Hintergrund hat die Europäische Kommission zu Recht im März 2005 eine Task Force Meerespolitik aus den zuständigen Kommissionsmitgliedern für die meeresbezogenen Politikbereiche eingesetzt. Diese Task Force soll unter Ihrem Vorsitzenden Kommissar Borg ein Grünbuch über eine umfassende EU-Meerespolitik im Einklang mit den strategischen Zielen der Kommission erarbeiten und eine breite öffentliche Debatte zu diesem Thema in Gang setzen. Das Grünbuch, das im ersten Halbjahr 2006 vorgelegt werden soll, wird die Grundlage für einen breit angelegten Konsultationsprozess über die Optionen einer EU-Meerespolitik bilden.

Die Absicht der Kommission, eine künftige Meerespolitik der EU offen mit ihren Mitgliedstaaten zu beraten, ist grundsätzlich zu begrüßen. Ein integrativer politischer Ansatz ist notwendig zur Ermittlung und Bewältigung von Interessenkonflikten zwischen den verschiedenen meeresbezogenen Wirtschaftstätigkeiten und den sektoralen Politiken der EU. Dabei sind die Auswirkungen auf Drittländer insbesondere aber auch die Nachhaltigkeit bei der Nutzung der Meere und der Schutz der Meeresumwelt zu berücksichtigen.

Eine umfassende, integrierte EU-Meerespolitik betrifft ein breites Spektrum unterschiedlicher Handlungsfelder und die Europäische Kommission sollte nicht für alles zuständig sein.
Neben dem bei allen EU-Maßnahmen strikt zu beachtenden Subsidaritätsprinzip, gilt es, den Verwaltungsaufwand zu minimieren und realistische Finanzierungswege für eine EU-Meerespolitik aufzuzeigen.

Die Task Force Meerespolitik muss eindeutig bestimmen, ob und wo ein Tätigwerden auf internationaler, europäischer, nationaler oder regionaler Ebene notwendig ist, um die angestrebten Ziele zu erreichen.

Außerdem sollte sich an den bewährten Zuständigkeiten für meeresbezogene Aufgaben der einzelnen Generaldirektionen für Industrie, Verkehr, Fischerei, Energie, Umwelt, Forschung und Regionalpolitik nichts ändern.
Die für die Meerespolitik zuständige Generaldirektion sollte daher vor allem Koordinierungsaufgaben wahrnehmen.


Die Meerespolitik steht im Spannungsfeld divergierender politischer Ziele der EU

Das Grundproblem ist die Vereinbarkeit von Meeresökologie und Meeresökonomie zu einem Optimum.
Wir wissen: die nachhaltige Bewahrung der Meeresökologie ist wesentliche Existenzgrundlage der gesamten Menschheit und daher ein sehr wichtiges Ziel.

Im Einzelfall gilt es jedoch abzuwägen, ob unter bestimmten Umständen eine Beeinträchtigung der Meeresumwelt zur Erreichung anderer, vorrangiger Ziele hingenommen werden kann.
Die Europäische Kommission macht die "Strategie zum Schutz und Erhalt der Meeresumwelt" zum Hauptthema des Grünbuchs.

Ich meine, das Grünbuch muss eine Meeresschutzstrategie enthalten, ihr aber keinen absoluten Vorrang einräumen. Eine nachhaltige Meerespolitik steht im Spannungsfeld zwischen Regulierung und Wettbewerb. Sie muss eine Vereinbarkeit von Meeresökologie und Meeresökonomie zu einem Optimum ermöglichen.

Der Europäische Rat hat bereits im März 2000 in Lissabon für das gegenwärtige Jahrzehnt eine globale Strategie für Beschäftigung und Wirtschaftswachstum bei Beachtung der Nachhaltigkeit verabschiedet.
Wie Sie wissen hat sich die EU dabei das strategische Ziel gesetzt, bis zum Ende dieses Jahrzehnts die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten Wirtschaftsraum der Welt zu machen.

Ich fürchte, dass trotz des betonten Querschnittscharakters einer EU-Meerespolitik die Schlüsselziele der Europäischen Räte in Lissabon, Göteborg und Den Haag von der Kommission zu wenig beachtet werden.

Ich denke, eine EU-Meerespolitik muss sich stärker an den Zielen Wachstum, Beschäftigung und Nachhaltigkeit ausrichten.
Dies erscheint besonders dringend angesichts der vom Statistikamt Eurostat im September dieses Jahres veröffentlichten Arbeitslosenquote von 8,6 % für EU 25. Eurostat schätzt, dass im Juli 2005 in der EU 25 insgesamt 18,7 Millionen Männer und Frauen arbeitslos waren; diese Zahl ist fast so hoch wie die gesamte Einwohnerzahl von Schweden, Dänemark und Finnland.
Vor dem Hintergrund dieser Zahlen findet die wirtschaftliche Nutzung der Meere z.B. als Verkehrswege der Seeschifffahrt zu wenig Beachtung.

Als nächstes komme ich auf die EU-Meerespolitik im internationalen Rahmen zu sprechen. Dabei möchte ich vor allem die juristisch unterschiedliche Behandlung von Fischerei und Seeschifffahrt deutlich machen. Diese müssen berücksichtigt werden, damit eine positive Entwicklung überhaupt möglich ist.

Konkret:
Die Seeschifffahrt als weltweiter Verkehrsträger kann nur in einen internationalen Rechtsrahmen eingebunden werden. Das Internationale Seerechtsübereinkommen von 1982 und die ratifizierten Übereinkommen der Internationalen Seeschifffahrts-Organisation (International Maritime Organisation - IMO) setzen diesen Rahmen. Sie enthalten auch ein ausgeklügeltes System für die Herstellung der Balance zwischen Ökologie und Ökonomie.

Entsprechend dem Seerechtsübereinkommen gilt für die Seeschifffahrt der Grundsatz "FREIHEIT DER MEERE". Diese Freiheit der Meere schließt den freien Handel und Wettbewerb sowie freien Zugang zu den Häfen ein. Ebenso wird dem Seeverkehr Vorrang eingeräumt und der rechtliche Rahmen zur Nutzung und zum Schutz des Meeres gesetzt. Dies sollte im Grünbuch nicht unterlaufen werden.

Im internationalen Seeverkehr ist für weltweite Meeresumweltschutz-, Sicherheits- und Verhaltensstandards die IMO zuständig und zwar als einzige, kompetente, internationale Organisation im Rahmen des UN-Seerechtsübereinkommens.

Die einzelnen 25 Mitgliedstaaten der EU sind Mitglieder der IMO und setzen sich in ihren Gremien für die ständige Verbesserung von Umwelt- und Sicherheitsstandards in der Seeschifffahrt ein. Über die IMO verschaffen sie ihren Initiativen zugunsten des Meeresumweltschutzes und der Schiffssicherheit weltweite Geltung; diesen bewährten Ansatz sollte das Grünbuchs zur Meerespolitik weiter verfolgen.

Die EU-Task-Force-Meerespolitik befasst sich auch mit allen internationalen Angelegenheiten der Meere, einschließlich der Beziehungen zwischen dem Internationalen Seerecht und den Gemeinschaftspolitiken.
Die EU strebt dabei eine internationale Führungsrolle an.

Diese Politik hat sich bereits auf die Fischerei in der Ostsee ausgewirkt, da alle Anrainerstaaten außer Russland EU-Mitgliedstaaten sind.
Die EU hat eine eigene ausschließliche Zuständigkeit für die Fischerei. Dies gilt auch für die Ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ), da nach dem Seerechtsübereinkommen den Küstenstaaten nicht nur im Küstenmeer, sondern auch in ihren AWZ`s die Fischereihoheit zusteht.
Daher wird sich die EU entsprechend einem Ministerratsbeschluss aus der Internationalen Ostsee-Fischereikommission zurückziehen und die Fischerei selbständig in eigener Zuständigkeit regeln, bis auf die Fragen, die sie bilateral mit Russland abstimmen muss. Die Pläne der Kommission sind sicherlich ein begrüßenswerter Beitrag zu einer effizienteren Regelung der Fischerei, aber nicht einfach auf andere Bereiche zu übertragen.

Für die Seeschifffahrt gilt die Freiheit der Meere allerdings nicht nur auf "Hoher See", sondern bereits in der AWZ. Dadurch führt durch die gesamte Ostsee ein "Hohe See Korridor", in dem weder die EU-Mitgliedstaaten noch die EU selbst Sicherheits- und Verkehrsvorschriften erlassen können. Dies ist allein Aufgabe der IMO.

Die EU-Meerespolitik muss akzeptieren, dass die Standards des globalen Verkehrsträgers Schifffahrt nicht allein von Europa bestimmt werden können und der Versuch, dies zu missachten, die Gefahr hervorruft, dass andere Weltregionen zum Nachteil der europäischen Schifffahrt entsprechend reagieren.

Die Europäische Kommission sollte weiterhin die Arbeit der Mitgliedstaaten in der IMO abstimmen, ohne ihnen jedoch die Selbständigkeit zu nehmen.
Mit ihrem gewachsenen politischen Gewicht kann sie die Ratifizierung der wesentlichen IMO-Konventionen durchsetzen, die einheitliche Umsetzung der internationalen Übereinkommen unterstützen und neue Regelungen koordiniert vorantreiben.

Eine eigene Rechtsetzung der EG muss sich auf Belange ausschließlichen europäischen Charakters beziehen, wie z.B. auf die Organisation von Hafenstaatkontrollen, Meldesystemen und Umgang mit Notfällen. Dabei hat auch die Europäische Schiffssicherheitsagentur (EMSA) ihre Aufgabe.
Vorschriften zu Umweltmaßnahmen, für Bau und Ausrüstung der Schiffe, für Haftung und Schadenersatz ebenso wie zur Besetzung der Schiffe und Ausbildung der Besatzungen müssen für alle Flaggenstaaten gleichermaßen gelten, um Wettbewerbsverzerrungen und Ausflaggung zu vermeiden.


Seeschifffahrt als Träger und Motor des Welthandels

Auch dazu vorweg einige Fakten:
Europa und dort vor allem Deutschland ist bei der Einfuhr von Rohstoffen und bei den Exporten von Industrieprodukten vom Transport über See abhängig.
Schifffahrtsunternehmen im Besitz von EU-Bürgern kontrollieren ein Drittel der Welthandelsflotte und der Anteil dieser Schiffe am europäischen Warenverkehr beläuft sich auf ca. 40%.
Europa ist damit der bedeutendste Schifffahrtsstandort der Welt. Von hier aus wird der Großteil des Schiffsvolumens weltweit dirigiert.

Die europäischen Reeder setzen von ihrer Schiffstonnage allerdings nur noch etwa die Hälfte unter europäischen Flaggen ein. Dies ist Ausdruck der für Hochlohnländer äußerst schwierigen Wettbewerbssituation auf den internationalen Schifffahrtsmärkten.

Es ist notwendig, im Grünbuch über die künftige Meerespolitik die Standortbedingungen der Schifffahrtsunternehmen so zu gestalten, dass sowohl Reedereistandorte in den Mitgliedstaaten als auch Schiffe unter den Flaggen der Mitgliedstaaten erfolgreich betrieben werden können. Es müsste auch strategische Maßnahmen (ähnlich dem Maritimen Bündnis in Deutschland) enthalten, die zu einer Rückflaggung in die Gemeinschaft führen könnten.

Auch für die Europäische Kommission spielt der Seeverkehr die Schlüsselrolle in den Handelsströmen, die Europas Lebensadern bilden.
Sie erkennt an, dass die Umweltbelastung durch den Straßengüterverkehr die Bedeutung der Schifffahrt erhöht hat.
Demzufolge sollten die umweltfreundlichen Kurzstreckenseeverkehre innerhalb der Gemeinschaft besonders gefördert werden; sie vor allem tragen zur notwendigen Entlastung der überfüllten Straßen bei.
Dafür muss der Kurzstreckenseeverkehr innerhalb des gemeinschaftlichen Binnenmarktes von Fesseln befreit werden, die einen erheblichen zusätzlichen Zeit- und Geldaufwand bedeuten.
Der Schwerpunkt liegt dabei nicht auf finanziellen Förderungsprogrammen, sondern auf Maßnahmen, die den Seeverkehr zwischen EU-Häfen im Wettbewerb mit dem Landverkehr voranbringen. Dazu gehören die allgemeinen Bedingungen des Binnenmarktes im Mehrwertsteuer-, Verbrauchsteuer- und Zollrecht, die das häufige Überfahren der Zoll- und Steuergrenzen der Mitgliedstaaten erleichtern.

Der Kurzstreckenseeverkehr wird erst einen wirtschaftlichen Durchbruch erzielen, wenn es gelingt, große Ladungsmengen zu bündeln, in von Haus zu Haus Logistikketten einzugliedern und sie mit effizienten Schiffen im Shuttle-Verkehr mit hoher Abfahrtsdichte zu transportieren.
Daher ist die Initiative der Generaldirektion Energie und Verkehr der Europäischen Kommission richtig, eine verstärkte logistische Integration des Kurzstreckenseeverkehrs in die gesamte Transportkette durch Einrichtung von Meeresautobahnen (Motorways of the Sea) auf den Weg zu bringen.
Diese Initiative muss von einer EU Meerespolitik aufgegriffen und unterstützt werden.


Schiffssicherheit und Meeresumweltschutz

Wie bereits mehrfach erwähnt, ist die Seeschifffahrt bei weitem der umweltfreundlichste Verkehrsträger. Bezogen auf die geleistete Transportmenge und Strecke sind ihre Emissionen erheblich geringer als die von LKW, Bahn oder Flugzeug. Nur zu einem geringen Teil trägt sie zur Verschmutzung der Meere bei. Die folgenden Zahlen machen das deutlich:

"Mehr als 80% der Meeresverschmutzung werden von Land aus verursacht, nur ca. 10 % durch die Seeschifffahrt; der Rest entfällt auf Rohstoffförderung etc."

Die meisten Schadstoffe stammen also von der Küste oder werden durch Flüsse und die Luft in die Meere getragen, nicht durch Schiffe und ihre Ladung. Die EU-Meerespolitik sollte vorrangig diese Ursachen an Land im Blick haben und beheben.

Trotzdem wird die Schifffahrt vor allem im Binnenland als Verschmutzer und Zerstörer der Umwelt dargestellt. Dieses Bild wird durch zwar seltene, aber für die Küsten folgenschwere Unfälle geprägt. Die Sicherheit der Schiffe und der Schifffahrt, um Kollisionen und andere Schiffsunfälle zu vermeiden, ist der bedeutendste Beitrag zum Meeresumweltschutz.

Die EU-Mitgliedstaaten engagieren sich in der IMO für die ständige Verbesserung von Sicherheits- und Umweltstandards in der Seeschifffahrt. Mit Ergänzung vorhandener und Verabschiedung neuer Übereinkommen hat die IMO gerade in den letzten Jahren bewiesen, dass sie in der Lage ist, Schiffssicherheit und Meeresumweltschutz weltweit wirksam voranzubringen.

Die Strategie der zukünftigen Meerespolitik der EU muss die IMO als zentrale Institution zur Festlegung der allgemein verbindlichen Standards für die Seeschifffahrt anerkennen und auf regionale Lösungen verzichten. Nur dadurch werden Wettbewerbsnachteile für europäische Reeder und Ausflaggungen vermieden.

Ziel der Zusammenarbeit in der EU bleibt die Schaffung eines gemeinsamen Marktes und die Gewährleistung eines hohen, einheitlichen und effektiven Sicherheitsniveaus im Seeverkehr und bei der Verhütung von Meeresverschmutzung.

Darüber hinaus können die Mitgliedstaaten ihre Haltung zu wichtigen Aspekten der Arbeit in der IMO auf EU-Ratsebene koordinieren und so auf internationaler Ebene eine abgestimmte Position vertreten. Dies hat schon in mehreren Fällen zu beachtlichen Erfolgen geführt, so dass die Aufteilung der Aufgaben auf nationale, europäische und internationale Ebenen als erfolgreich bewertet werden kann. Eine EU-Meerespolitik kann also auf dem Erreichten erfolgreich aufbauen und es mit neuen Akzenten weiter entwickeln.

Die angelaufene Diskussion zu dem EU-Grünbuch unter Einschluss der interessierten Fachwelt ist ein hoffnungsvoller Schritt, der zu einem optimal abgestimmten integrativen Konzept führen kann.