Beitrag 08

European Maritime Safety Agency EMSA - Stand der Umsetzung

Dr. Jur. Otto Jenisch
Ostseeinstitut für Seefahrt und Umweltrecht der Universität Rostock


1. Verordnung EG 1406/2002 zur Errichtung der EMSA

Die EMSA hat am 29.01.2003 mit der Bestellung des Direktors Willem de Ruiter am vorläufgen Sitz der Behörde in Brüssel ihre Arbeit aufgenommen1. Der Verordnungstext für die rund 55 80 Mitarbeiter starke und mit einem jährlichen Budget von 7,6 Mio. € ausgestattete Europäische Maritime Sicherheits-Agentur ist seit August 2002 veröffentlicht2. Der Sitz der neuen Organisation blieb allerdings offen. Vorläufiger Sitz ist Brüssel (als Gast bei der EU Kommission). Im dritten Quartal 2003 soll die EMSA mit derzeit ca. 45 Mitarbeitern ihre "operationelle" Arbeit aufnehmen.

Zweck der Verordnung ist die Errichtung einer Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs, die für die Mitgliedstaaten und die Kommission das erforderliche Fachwissen und die technisch-wissenschaftliche Unterstützung im Hinblick auf eine ordnungsgemäße Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften im Bereich der Seeverkehrssicherheit bereitstellen soll, was zu einem hohen, einheitlichen Sicherheitsniveau in den Bereichen Seeverkehrssicherheit und Verhütung von Verschmutzungen in der Gemeinschaft beitragen soll (Art. 1). Kontrollaufgaben in den Mitgliedstaaten (Art. 3) sind möglich. Die Agentur besitzt Rechtspersönlichkeit, wird von einem weisungsunabhängigen Exekutivdirektor geleitet (Art. 15) und kann regionale Zentren einrichten (Art. 5). Sie wird von einem Verwaltungsrat mit 2/3 Mehrheitsentscheidungen gesteuert, der den Exekutivdirektor ernennt und Arbeitsprogramme und Haushalt verabschiedet (Art. 10-14).

Die derzeitigen Kompetenzen der Agentur erscheinen relativ schwach. Art. 2 nennt "unterstützende Aufgaben" gegenüber der Kommission, "Zusammenarbeit" mit den Mitgliedstaaten bei der Ausbildung und der Suche nach technischen Lösungen, "erleichterte Zusammenarbeit" bei dem neuen Überwachungs- und Informationssystem z. B. Überwachung der Klassifikationsgesellschaften und der Gemeinschaftsvorschriften für Fahrgastschiffe, bei der Untersuchung von Seeunfällen und beim Datenaustausch. Exekutive Aufgaben fehlen.

Allerdings gibt sich der Leiter der EMSA de Ruiter optimistisch, indem er auf rund 20 EU-Richtlinien verweist die zu überwachen und zu pflegen sind3. Er erwartet zusätzliche Aufgaben wie Notliegeplätze, Schiffsmeldeverfahren.

Zum Sitz der EMSA gibt es immer noch keine Entscheidung. Portugal (Lissabon), Griechenland (Piräus), Italien (Genua) und Frankreich (Nantes) sowie Spanien haben sich um den Sitz bemüht. Die politische Entscheidung obliegt den EU Gipfelkonferenzen.


2. Änderungsverordnung zur Ausweitung der Kompetenzen

Mit Presseerklärung vom 07.08.2003 hat die Kommission einen neuen Verordnungsvorschlag angekündigt, der die EMSA stärken soll. Der neue VO Entwurf4 liegt inzwischen dem Bundestag und dem Bundesrat zur Beratung vor. Zur Notwendigkeit der Stärkung der EMSA werden im Wesentlichen zwei Gründe angegeben:

  • Die EMSA solle mit der rechtlichen Befugnis und den geeigneten Mitteln für die Bekämpfung unfallbedingter und rechtswidriger Meeresverschmutzungen durch Schiffe ausgestattet werden sowie
  • Die Rolle der Agentur auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr und der Ausbildung von Seeleuten solle in Übereinstimmung mit neueren Kommissionsinitiativen neu festgelegt werden.

Konkret geht es um folgende neue Aufgaben:

  • Eine erweiterte Zuständigkeit im Bereich der Gefahrenabwehr und beim Eingreifen bei Verschmutzungen (Beschaffung und Leasing von Schiffen und Gerät),
  • Hilfeleistung der Agentur gegenüber Mitgliedstaaten m Fällen von Meeresverschmutzungen,
  • Erfassung, Speicherung und Auswertung von Informationen und Daten zur Gefahrenabwehr im Seeverkehr,
  • Technische Unterstützung der Beitrittsländer,
  • Erstellung eines strategischen Plans für Maßnahmen der Agentur bei Verschmutzungen,
  • Erschließung zusätzlichen Sachverstandes,
  • Anpassung der Bedingungen für Drittstaaten, die sich der Agentur anschließen möchten.

Intern diskutiert die Kommission5 zusätzlich die Frage, ob die EMSA eine Rolle bei den Aufgaben der Terrorismusbekämpfung im Rahmen des ISPS Codes spielen sollte. Ein Vorschlag hierzu liegt noch beim Rat und Parlament und könnte demnächst auch Bundestag und Bundesrat beschäftigen. Da hierfür in der Kommission bisher keine Verwaltungsstrukturen bestehen, erscheint eine Beauftragung der EMSA nicht abwegig.

Im Übrigen möchte der Leiter der EMSA gezielt bei der Vorbereitung von Bekämpfungsmaßnahmen ("preparedness") ansetzen und Maßstäbe setzen für "best practice" und für Vertragsmodelle sowie weitergehend auch EMSA eigene Kontrakte mit Ölbekämpfungsfirmen und Forschungsaufträge für neue Bekämpfungsmethoden und Mittel vergeben. Auch sieht er große Aufgaben für die EMSA im Zusammenhang mit der EU Erweiterung, weil die neuen Mitgliedstaaten an die EU Regelungen herangeführt werden müssen. Schließlich spricht er mutig die Probleme an, die sich aus den unterschiedlichen Sicherheitskulturen der Mitgliedstaaten ergeben, die hinsichtlich der Ausweisung von Notliegeplätzen, der Entscheidung über eine Zuweisung des Notliegeplatzes, der Behandlung lokaler Widerstände, der Einsatzführung bei größeren Unfällen und der Zusammenarbeit mit privaten Partnern (z. B. Bergungsfirmen) höchst unterschiedlich sind und einer Harmonisierung bedürfen.

Die finanziellen Auswirkungen der bisher in der Gesetzgebung befindlichen Änderungen und zusätzlichen Aufgaben beziffert die Kommission auf jährlich 20 Mio. € für die Jahre 2004-2006, zusammen also 60 Mio. € für den Kauf oder Leasing von Ölbekämpfungsschiffen. Die Kosten für neue Aufgaben bei der Terrorbekämpfung und hinsichtlich der Überwachung von Mindestanforderungen an Seeleute sowie die weitergehenden Vorstellungen des Leiters sind darin noch nicht enthalten.

Die Änderungsverordnung vom Herbst 2003 wirft einige grundsätzliche Fragen auf. Zum einen wird erkennbar, dass die EMSA offenbar eigene operative Bekämpfungsaufgaben für die gesamte EU übernehmen, ja vielleicht zum Nukleus einer "EU Küstenwache" oder zumindest einer EU Meeresumweltbekämpfungseinrichtung ausgebaut werden könnte. Einige EU Staaten, wie z.B. Deutschland, haben die vorbeugende Unfall- und Schadstoffbekämpfung mit hohem finanziellen Aufwand bereits auf nationaler Ebene organisiert.

Damit stellt sich zweitens die Frage, ob diese Aufgabenerweiterung als ein Verstoß gegen den Subsidiaritätsgrundsatz zu werten ist. Dieser besagt, dass die EU nur die Aufgaben erledigen darf, die nicht besser auf regionaler oder einzelstaatlicher Ebene erledigt werden können. Hierzu verweisen die Regierungen von Bund und Küstenländern auf die vorhandenen Schadstoffbekämpfungseinrichtungen in Deutschland6, die keine Doppelstrukturen rechtfertigen.

Andererseits ist nicht zu leugnen, dass die bisherigen nationalen Vorkehrungen in den EU Staaten deutliche Unterschiede in der Kommandostruktur, in den Zuständigkeiten und den Methoden aufweisen und somit Raum für Harmonisierung der Vorgehensweisen besteht. Auch besteht zweifellos Bedarf an Assistenzprogrammen für die Beitrittsländer.

Deutschland als Hauptnettozahler der EU sieht den VO Vorschlag jedenfalls kritisch. Im Bundesrat wurde ein gemeinsamer Antrag der Küstenländer angenommen, der den Vorschlag zwar begrüßt, aber von einem finanziellen Ausgleich unter Berücksichtigung der Vorleistungen der verschiedenen EU Staaten abhängig macht. Ein solcher Ausgleich dürfte nur schwer auszuhandeln sein.

Nach alledem ist mit dieser "Augenblicksaufnahme" lediglich festzustellen, dass die EMSA sich in Richtung auf eine zentrale Europäische Schutzeinrichtung hin entwickeln könnte, die zunächst die Schadstoffbekämpfung der nationalen Dienste verbessert, überwacht und harmonisiert und später zunehmend zentrale Dienste selber übernehmen könnte, wenn die Zeit dafür reif ist und die EMSA dafür Professionalität gewonnen hat.

Die noch offene Sitzfrage berührt ebenfalls deutsche Interessen. Die Bundesregierung ist stark daran interessiert, den Sitz der ebenfalls neuen Europäischen Agentur für Flugsicherheit EASA für Köln zu gewinnen7 und hat daher den Sitz der EMSA nicht aktiv verfolgt, obwohl Lübeck, Emden und andere Standorte Interesse bekundet hatten.

Der Wunsch nach einem deutschen Sitz der EMSA sollte nicht voreilig aufgegeben werden. Auch der Sitz von einem der nach Art. 5 möglichen "regionalen Zentren" könnte für deutsche Standorte z. B. an der Ostsee und für die Ostseeregion interessant sein. In der Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der FDP heißt es u. a.: "Sofern sich im Verlauf der Behandlung des gegenwärtigen Standortpaketes eine realistische Chance ergibt, die EMSA nach Deutschland zu holen, wird sich die Bundesregierung dafür einsetzen, dass die vorliegenden deutschen Standortangebote ...berücksichtigt werden."8 und weiter: "Sobald bekannt ist, ob (regionale) Zentren vorgesehen sind und welche Aufgaben und Anforderungen von derartigen Einrichtungen zu erfüllen sind, werden diese Informationen an diejenigen Städte bzw. Bundesländer übermittelt, die sich als Agenturstandort angeboten haben."

Nachdem die EMSA nunmehr arbeitet, sollte sie - gleiches gilt für das deutsche Havariekommando - gestärkt werden und weitere Aufgaben wie z. B. solche der Hafensicherheit9 und Terrorismusbekämpfung auf EU Ebene übernehmen, für die bisher eine Verwaltungsstruktur fehlt. Was zusammengehört, muss zusammenwachsen. Ob die EMSA mittelfristig zur Keimzelle einer europäischen Küstenwache bzw. eines "EU-Havariekommandos" werden könnte, sollte man offen angehen.


1KOM (2003) 105 endg. vom 05.03.2003
2VO Nr. 1406/2002 vom 27.06.2002, ABI. EG 1=, 208/1 vom 05.08.2002
3EMSA, safety and salvage: identifying the ferst priorities; in: International Salvage Union, Bulletin 22, Oct. 2003 p. 12-13
4Bundesrats Drs. 640/03 vom 05.09.2003
5EMSA, safety and salvage, aaO S. 12
6Havariekommando, Schadstoff Bekämfungsvereinbarungen, Rolle des BSH in der Verfolgung/Ahndung von MARPOL, Verstößen usw.
7DVZ vom 10.01.2002
8BT-Drs. 14/8467 vom 12.03.2002 (Kleine Umfrage der FDP)
9Vgl. oben Fußnote 5


Neue Maßnahmen für die Schiffssicherheit in Nordsee und Ostsee

derzeit in der Umsetzung bzw. Beratung, Stand September 2003

I. Internationale Regelungen

  • MARPOL Anlage IV "Abwasser" und Anlage VI* "Luftverschmutzung durch Schiffe" (Begrenzung der Emissionen)
  • MARPOL Anlage 1*** "Ölverschmutzung" (nochmals beschleunigte Stilllegung der Einhüllentanker bis 2005/2010)
  • ISM Code (sicheres Management an Bord und in der Reederei)
  • Reederhaftung gem. Haftungsbeschränkungseinkommen von 1976/Protokoll 1996* (Erhöhung der Haftungsgrenzen)
  • Ölhaftungsübereinkommen 1992 (Erhöhung der Haftungsgrenzen 2000 auf max. 295 Mio. € und 2003 auf max. 900 Mio. €*)
  • Bunkerölhaftungsübereinkommen 2001* (Einführung der Haftung)
  • Athener Übereinkommen für Passagiere und Gepäck* (Erhöhung der Haftung und Versicherung)
  • HNS Übereinkommen 1996* (Einführung der Gefahrguthaftung)
  • AFS Übereinkommen von 2001* (TBT Verbot)
  • Ballastwassermanagement*** (Behandlung an Bord und Entsorgung)
  • Wrackbeseitigungsübereinkommen* (Ausweitung der Reederhaftung auf gesunkene Schiffte und Versicherungspflicht)
  • AIS und VDR (Automatisches Identifizierungssystem und "black box")
  • PSSA Richtlinien (Sonderschutzgebiete)
  • ISPS Code (Schiffs und Hafensicherheit / port security)
  • Flaggenstaatkontrolle*** (Auditsysteme der Flaggenstaaten)
  • ILO Übereinkommen zum Seearbeitsrecht*** (maritime labour standards GENEVA Accord).

II. EU Regelungen, sog. "ERIKA Pakete" und nachfolgende Vorschläge

  • RL Klassifikationsgesellschaften**
  • RL Hafenstaatkontrolle**
  • VO Doppelhüllentanker 2002 (Einhülle bis max. 2015)
  • VO Doppelhüllentanker 2003** (Einhülle bis max. 2010 und sofortiges Verbot von Schweröltransporten in Einhüllentankern)
  • RL Schiffsüberwachung
  • VO Europäische Maritime Sicherheitsagentur EMSA mit Vorschlag einer ÄnderungsVO vom Sept. 2003*
  • RL Schiffsentsorgung in den Häfen** (Anschluss- und Benutzungszwang)
  • RL über das sichere Be- und Entladen von Massengutschiffen**
  • RL Meldeformalitäten (EU- und IMO-einheitliche Formulare)
  • RL zur Sicherheit von Ro Ro und Fahrgastschiffen* (Stabilitätsanforderungen und Überlebensfähigkeit)
  • RL Mindestanforderungen für die Ausbildung von Seeleuten*
  • VO See Sicherheitsausschuss (Committee an Safe Seas)
  • RL zu den Sanktionsvorschriften* (Strafrecht und Ordnungswidrigkeiten)

III. Ostseeregelungen (HELCOM Verkehrsministerkonferenz 2001)

  • Wegeführung (Kadetrinne und Finnischer Meerbusen)
  • Lotsenzwang*** in sensiblen Wasserstraßen
  • Elektronische Seekarten
  • AIS System
  • Hafenstaatkontrolle**
  • Bereitstellung von Schadstoffbekämpfungsmitteln (Schlepper, Ölbekämpfungsschiffe, Zusammenarbeit)
  • PSSA Gebiete
  • Ausweisung von Notliegeplätzen**
  • Tiefwasser Transitroute durch die gesamte Ostsee***
  • Eisklassifikation und Eisbrecherdienste***
  • privatwirtschaftliche Vereinbarung über "quality shipping"**

IV. Nationale Initiativen zur Schiffsicherheit

  • Seesicherheits-Untersuchungsgesetz (SUG)
  • Offshore Windenergie und Schiffssicherheit (SeeAnIV0)
  • Ergebnisse der Projektgruppe "Maritime Notfallvorsorge" (Notschlepperkonzept, Notliegeplätze, Kadetrinne, Ausbildung und Training u. a.)
  • Havarie Kommando (Cuxhaven)
  • Überlegungen zur Schaffung einer zentralen Deutschen Küstenwache***
  • Vorläufige Vereinbarung zur Schiffsbrandbekämpfung Ostsee
  • Vereinbarungsentwurf Bund - Küstenländer über Notliegeplätze*

* nicht in Kraft, weil Ratifikationen/Beitritte/Unterschriften in ausreichender Zahl fehlen
** in Kraft, aber Defizite bei der Umsetzung
*** Diplomatische Abschlusskonferenz oder endg. Beschlussfassung hat noch nicht stattgefunden

nicht gekennzeichnete Maßnahmen sind in Kraft oder werden planmäßig in naher Zukunft in Kraft treten.