Beitrag 5

Sicherheit bei der Beförderung gefährlicher Güter über See - Anspruch und Wirklichkeit

Winfried Hahn
WSPD M-V


Natürlich kann man die Frage stellen, ob es eine Aufgabe der Polizei ist, als Gefahrenabwehr-, Strafverfolgungs- und Überwachungsbehörde sich zum Sinn von Gefahrgutbeförderungsvorschriften zu äußern.
Ich meine, die Polizei würde sich letztlich selbst im Wege stehen, wenn sie sich nicht zusammen mit den Adressaten des Gefahrgutrechtes, den Vertretern der Wissenschaft und anderer Behörden zu Fragen der Bewertung der Vorschriftenwirksamkeit und -entwicklung austauschen würde, d.h. partnerschaftlich Prävention betreibt.
Da mir gesagt wurde, hier herrsche Workshopatmosphäre, werde ich vermeiden, mit Tabellen und Paragraphen zu jonglieren, sondern Meinung äußern, um Meinungsäußerungen, auch kontroverse, zu provozieren. Ich hoffe, davon profitieren zu können.

Als eine erste Meinungsäußerung möchte ich hinzufügen, dass mir beim Studium der Teilnehmerliste dieses Schifffahrtskollegs die sehr schwache Beteiligung von Vertretern des aktiven Schiffsbetriebes, des Schiffahrtsmanagements und der mit Schifffahrt befaßten Landesbehörden aufgefallen ist. Das scheint mir sehr betrüblich, insbesondere, wenn ich davon ausgehe, dass Sicherheit in der Schifffahrt nur wirksam sein kann, wenn sie in den Unternehmen und in den maßgeblichen Verwaltungen tatsächlich von oben nach unten gelebt wird und nicht als eine Sache von Zertifikaten und beauftragten Personen betrachtet wird.

Dieser Beitrag soll also kein Lehrvortrag zu bestehenden, neuen oder zu erwartenden Regelungen für die Beförderung gefährlicher Güter sein. Vielmehr soll, soweit dies im Rahmen eines Kurzvortrages möglich ist, auf auch kritische Weise ein Lagebild als Anregung für Aktivitäten im Bereich der Anwendung, Auslegung und Weiterentwicklung von Gefahrgutvorschriften gegeben werden. Dabei steht als meine Motivation die Erfahrung voran, nicht selten Vorschriften, die erklärtermaßen ausschließlich dem Schutz von Leben, Gesundheit, Umwelt und Vermögenswerten gewidmet sind, auch als Mittel zur Sicherung von Marktchancen und vielleicht auch als Mittel zum Erreichen außerhalb der sicheren Güterbeförderung liegender politischer Ziele verstanden werden.

Noch nie in der Vergangenheit war das Gesamtvolumen der Güterbeförderung und damit auch die Menge und Vielfalt gefährlicher Güter so groß wie gegenwärtig. Bei Einbeziehung der Tankschifffahrt sind in der weltweiten Fahrt ungefähr 50% aller Güter als gefährlich einzuordnen und der Anteil bei verpackten Gütern beträgt ungefähr 15%; in Abhängigkeit von Fahrtgebiet und Beförderungstechnologie schwankt dieser Anteil bei verpackten Gütern zwischen einigen wenigen Prozent bis zu rund einem Viertel der insgesamt beförderten Güter.

Die Beförderung von Stoffen und Gegenständen, deren Eigenschaften (ausgenommen aus der Betrachtung sind stabilitätsgefährdenden Eigenschaften) zusätzlich zu den allgemeinen Gefahren der See besondere Gefahren erkennen lassen, deren Freiwerden den Erfolg der betreffenden Seereise in Fragen stellen kann, ist sicher so alt wie die Schifffahrt selbst und gehört zur Normalität. Explosion, Feuer und Vergiftungsgefahr im Ladungsbereich gelten seit jeher neben Sturm und Grundberührung zu den Hauptursachen für Verluste und Schäden an Schiffen, Ladung und Menschenleben.

Weltweit, aber auch im Bereich der Ostseeregion, dominieren Unfälle mit gefährlichen Gütern auf Schiffen und in den Häfen nicht das Unfallgeschehen im Seeverkehr. Sie bergen jedoch stets in besonderer Weise die Gefahr einer Katastrophe in sich. An dieser Stelle sei gestattet darauf hinzuweisen, dass das an der deutsche Küste installierte Ölerkennungs- und Ölbekämpfungssystem in keiner Weise für das Auffinden und Beseitigen von anderen gefährlichen Wasserverschmutzungen, insbesondere durch frei gewordene Chemikalien aus Schiffsladungen, konzipiert ist.

Die seit Beginn der Erfassung von schifffahrtbezogenen Gefahrgutunfällen im Bereich der Schifffahrt in Mecklenburg - Vorpommern - soweit sie der Wasserschutzpolizei seit 1992 zur Kenntnis gelangten - und die aus dem davor liegenden Zeitraum bekannt gewordenen Gefahrgutunfälle in der gleichen Relation sind gut an einer Hand zu zählen und sind durchweg als wenig schwer einzuordnen.

Wir müssen jedoch beachten, dass gegenwärtig fast jedes für das Befördern von Gefahrgut geeignete Schiff regelmäßig auch derartige Güter befördert und dass es in den vergangenen Jahren auch schwere Seeunfälle (z. B. M/S "Sassnitz", M/S "Jan Hewelius") gegeben hat, bei denen die oft aus dem Bewußtsein verdrängten Tücken der Ostsee auch für die Großschifffahrt zur Wirkung kamen und es nicht menschlicher Voraussicht, sondern dem Zufall zu danken ist, wenn gefährliche Güter nicht beteiligt waren.

Die jüngste Grundberührung des Tankers "Highland Faith" in der Kadettrinne ist ein weiteres Beispiel für die Probleme, die insbesondere für tiefgehende Schiffe beim Befahren der Ostsee auftreten.

Ein Hinweis auf einige Unfälle mit Beteiligung von Gefahrgut außerhalb der Ostsee (hier handelt es sich um Ausszüge aus der Unfall-Datenbank Gundy des Hamburger K.O. Storck Verlag § Co, Zeitraum 1991 bis 1999) können ein Beleg dafür sein, dass frei nach Murphy ein Unfall, der sich ereignen kann, auch irgendwann ereignen wird und dass, wenn dieser Unfall die Möglichkeit einer Katastrophe enthält, auch diese Katastrophe irgendwann eintreten wird:

08.12.91, M/S "Scaien" (Rm), Mittelmeer, Ammoniumnitrat, Kl. 5.1, Ladung übergegangen im Sturm (10 Tote);

08.01.92, M/S "Santa Clara" (Pa), Baltimore (USA), Arsentrioxid, Kl. 6.1, Ladungsverlust in schwerer See ( 4 Container) und Magnesiumphosphid, Kl.4.3, Leckage aus Fässern;

24.01.92, M/S "Ever Grace"(PA), Chesapeake (USA), Allylalkohol, Kl. 6.1 (3), Leckage aus 3 Tankcontainern;

15.02.92, M/S "Anna Ulyanowa" (GUS), in Hamburg; Baumwolle, Kl. 4.1, Ladungsbrand;

11.01.93, M/S "Stavfjord" (NOR), vor Mandal (N), Dynamit und Sprengkapseln, Kl.l, Ladungsverlust in schwerer See und Explosion;

27.01.93, M/S "Hamburg Star", Deutsche Bucht (D), Versch. Chemik., Kl. 3.2 und 4.1, Ladungsverlust (29Container) in schwerer See;

04.07.93; M/S "Kapitan Sakharov"(RUS), Persicher Golf, Diverse Chemik., Kl. 3, Totalverlust und 2 Tote nach Containerexplosion;

09.12.93, M/S "Sherbro" (Fr), Ärmelkanal, Carbamat Pesticid, Kl. 6.1, Ladungsverlust (88 Container) in schwerer See;

14.05.94, M/S "Ming Fortune" (Tw), Ärmelkanal, Chemikalien(?), Kl. 6.1, Verlust von 3 Containern nach Kollision;

12.06.94, M/S "Norasia Susan" (Ge), Rotes Meer, Holzkohle, Kl.4.1, Ladungsbrand (Selbstentzdg.); Ladungsverlust (33 Fässer) wegen mangelhafter Ladungssicherung;

12.12.95, M/S "Sabine D" (GER), NOK, Malathion techn.92 0/0, Kl.9, Verlust von 1 Cont. Gefahrgut nach Verlust der gesamten Decksladung infolge einer Kollision;

13.07.97, M/S "Bravery" (HKG), vor Elbemündung, Fluorwasserstoff, Kl. 8, Leckage aus einem Fass;

24.11.97, M/S "Carla" (Pa), Atlantik bei Azoren, ra - Stoffe (u.a. Cäsium - 137), Kl.7 (mind. 3 Container), Schiffin schwerem Wetter auseinangebrochen;

10.07.99, M/S "Djakarta" (GER), Mittelmeer, Calciumhypochlorid, Kl. 5.1, nach Selbstentzündung schwere Brandschäden an Schiff und Ladung, Strandung;

23.08.99, M/S "Ever Decent" (Pa), Nordsee, Farbe, Kl. 3, schwerer Brand nach Kollision mit M/S "Norwegian Dream".

Für den gleichen Zeitraum wurden 47 Tankerunfälle, davon 1 Gastanker- und 7 Chemikalientankerunfälle, erfaßt.

Leider ist es mir nicht möglich, belegbare Angaben über Schadensereignisse mit gefährlichen Gütern, die keinen Unfallcharakter tragen, zu präsentieren. Derartige Sachverhalte werden in der Regel unter Ausschluß der Öffentlichkeit über die Versicherungen geregelt.

In Kenntnis der risikoerhöhenden Eigenschaften der mit der wissenschaftlich-technischen Entwicklung und der massiven globalisierten Industrialisierung immer öfter, vielfältiger und in immer größerer Menge zu befördernden Güter haben die schifffahrttreibenden Staaten seit 1929 unter der Ägide der IMCO, später der IMO, im Rahmen des SOLAS-Übereinkommens speziell, aber nicht nur, im Kapitel VII Regeln und dazu ergänzende Empfehlungen vereinbart, durch welche dem Grunde nach durch Festlegung von Mindestanforderungen an Schiff, Besatzung und Ladung und neuerdings auch an das Management die Grenzen des gesellschaftlich akzeptierten Risikos in der Seefahrt international festgeschrieben und ständig präzisiert wurden. Gefährliche Güter betreffend erfolgte diese Entwicklung ausdrücklich unter Beachtung der Empfehlungen des UN-Expertenausschusses für die Beförderung gefährlicher Güter und der internationalen Vereinbarungen betreffs der Beförderungen von Meeresschadstoffen MARPOL 73/78 oft durch codifizierte Vorschriften oder Empfehlungen, wie IMDG Code, BC Code, IGC Code, BCH Code, Tanker Safety Guide und INF Code. Die technischen Neuerungen der Schifffahrt, z.B. die Beförderung von Containern, der Ro - Ro - Verkehr, der technische Brandschutz und die Ladungssicherung, werden in den Vorschriften, Empfehlungen und Richtlinien kostenträchtig reflektiert, wenn auch teilweise mit ärgerlicher Verspätung.

Bei den Verkehrsträgern Straße, Schiene, Luftfahrt und Binnenschifffahrt fand eine parallele Entwicklung statt. Für sich betrachtet verfügt demnach jeder Verkehrsträger im internationalen Verkehr über ein zwar mit bestimmten historischen Wurzel behaftetes, aber dennoch den Stand der Wissenschaft und Technik entsprechendes Regelungssystem für die Beförderung gefährlicher Güter.

Für Deutschland als Anwender dieser Verkehrsvorschriften ergibt sich unter Beachtung der Existenz eines Gefahrgutbeförderungsgesetzes und von Gefahrgutverordnungen für den See-, Straßen-, Schienen- und Binnenschiffsverkehr und eines Luftverkehrsgesetzes sowie unter Beachtung von regionalen Sonderregelungen, wie das Memorandum of understanding für den Transport gefährlicher Güter mit Ro-Ro-Schiffen in der Ostsee - MoU, der Ausführungsvorschriften der Länder, z.B. die Hafengefahrgutverordnung M-V und die Hafenbetriebsordnungen sowie bei Beachtung zahlloser tangierender Vorschriften, Richtlinien und einer nicht zu vergessenden beträchtlichen Anzahl von Ausnahmen zu den Vorschriften zur Berücksichtigung von Einzelinteressen, ein nahezu lückenloses Regelungswerk, dessen Einhaltung - was die Unfalldaten belegen- einen Sicherheitsstand bedeutet, der kaum noch Wünsche offen läßt; und dennoch gibt es Unzufriedenheit bezüglich der Anwendbarkeit der Vorschriften und Reformaktionen, kommen Hinweise auf neue ernste Gefahrenmomente bei Anwendung der Vorschriften.

Wo liegen also die Probleme?

Da gibt es einmal das inhaltliche Problem.

Obwohl es die lose Klammer der UN-Empfehlungen für die Beförderung gefährlicher Güter seit Jahren gibt, haben sich die Gefahrgutvorschriften der unterschiedlichen Verkehrsträger recht isoliert voneinander entwickelt.
Unterschiedliche Auffassungen, z.B. über Stoffbezeichnungen, Klassifzierungskriterien, Gefahrenkennzeichnung, Dokumentation und Vorschriftenstrukturen, prägen Vorschriften langfristig.

Allen Gefahrgutvorschriften ist eine langjährige Anhäufung von Einzelvorschriften eigen, die wechselseitig durch unzählige Kreuz- und Querverweise verbunden oder getrennt sind. Die Vorschriften regeln zumeist die Beförderungsbedingungen im Detail. Daraus entsteht in Verbindung mit dem großen Geltungsbereich der Vorschriften ein hoher Bedarf an Ausnahmeregelungen (oder stillschweigenden Verstößen) zur Berücksichtigung spezifischer Sachverhalte. Innovatives eigenverantwortliches Gestalten der Beförderung durch die Beteiligten wird dadurch nicht gefördert, was sich regelmäßig darin äußert, dass weniger über das Einhalten als über das Umgehen der Vorschriften nachgedacht wird.

Das System der Erfassung und Klassifzierung gefährlicher Güter folgt bei allen Verkehrsträgern grundsätzlich dem starren System der Gefahrenklassen. Das muß bei der inzwischen viele tausend Stoffe umfassenden und sich ständig massiv vergrößernden Familie der gefährlichen Güter zu Schwierigkeiten bei der Bewältigung des Vorschriftenumfanges führen. Heute füllen die Gefahrgutvorschriften bereits eine mittlere Bibliothek.

Seit Jahren in Vorbereitung soll nun ab dem Jahre 2001 das materielle Recht der internationalen Gefahrgutregelungen einheitlich an der Struktur der UN-Empfehlungen ausgerichtet werden. Das Erscheinungsbild der Vorschriften wird dann ganz wesentlich durch eine Tabelle, die durch verbale Vorschriften untersetzt sind, bestimmt werden. Einige Unterschiede zwischen den Vorschriften werden dadurch sicherlich beseitigt. Die allgemeinen Vorschriften werden jedoch weiterhin je nach Verkehrsträger separat und damit uneinheitlich gestaltet. Eine Verringerung der Anzahl der Vorschriften oder eine Veränderung des Gestaltungsrahmens für die Adressaten ist jedoch nicht zu erwarten, wohl aber eine Erhöhung der Vorschriften je Seite Papier - sie werden komprimiert. Auch die Verfügbarkeit der verbindlichen Fassung der Vorschriften in digitalisierter Form dürfte auf sich warten lassen.
Außerdem wirft die vorgesehene Umgestaltung des Kapitel VII des SOLAS-Übereinkommens zur Realisierung der völkerrechtlichen Verbindlichkeit des IMDG Codes noch Fragen auf.

Die Kenntnis über die gefährlichen Eigenschaften eines bestimmten Stoffes sind dabei nur die halbe Wahrheit. Für eine sichere Beförderung ist ebenso wichtig zu wissen, welche Notmaßnahmen zum Erfolg führen, wenn ein bestimmtes Gefahrgut unbeabsichtigt frei wird und wie hoch die Schwelle zwischen gesellschaftlich akzeptierten (versicherbaren) und nicht akzeptierten Risiko ist und wie diese zu berechnen ist.

Für die Lösung dieses Problems gibt es zur Zeit zwar erste Überlegungen in Form eines unter wesentlicher Beteiligung der Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung erarbeiteten Strategiepapiers, jedoch ist noch keine Lösung in Sicht und es wird notwendig sein, insbesondere Verkehrswissenschaft und Verkehrsunternehmen sowie deren Verbände zu mobilisieren, wenn neue rechtliche Instrumente für die sichere Beförderung gefährlicher Güter aus der Taufe gehoben werden sollen.

Ein weiteres Problem ist die Disharmonie der Vorschriften.

Solange die Beförderungsmittel ihren angestammten Verwendungsbereich nicht oder nur selten überschritten, waren bestehende Unterschiede zwischen den Beförderungsvorschriften grundsätzlich zu beherrschen. Aber bereits die im Bereich der Ostsee seit langem existente multimodale Beförderung in Form der Eisenbahnfahrverkehre führte vom allgemein üblichen Nacheinander der Vorschriftenanwendung bei Wechsel des Verkehrsträgers zu Sonderregelungen, die es ermöglichen, den Vorschriften der Landverkehre entsprechende gefährliche Güter für die Beförderung auf Routen des Fährschiffsverkehrs zu akzeptieren, was letztlich zur parallelen Anwendung bestimmter Vorschriften des Land- und Seeverkehrs führte. Diese erkanntermaßen zur Zeit nicht in allen Schiffahrtsrelationen anwendbare multimodale Sonderregelung für bestimmte Ostseeverkehre (MoU) lässt allerdings aus meiner Sicht eine Reihe sicherheitsrelevanter Fragen offen, insbesondere hinsichtlich der zweifelsfreien einheitlichen Bezeichnung und Klassifizierung der Gefahrgüter, der sicheren Vermeidung anonymer Beförderungen, der Trennung von nicht verträglichen Gütern und der Gewährleistung im Seeverkehr notwendiger Kennzeichnungsqualitäten (z.B. unter Beachtung der Erfordernisse einer Bergung verlorengegangener Güter) sowie bei der Anwendung der Stauvorschriften für Seeschiffe (So stellt sich bei mir regelmäßig, der für das Beschreiben grobfahrlässigen Handelns gebrauchte sogenannte "das gibt es doch nicht !!! - Effekt" ein, wenn auf bestimmten Ro-Ro-Schiffen unter Auslegung der Vorschriften besonders gefährliche Güter, für die der IMDG Code ausschließliche Wetterdeckstauung fordert, in geschlossenen Wagendecks befördert werden.)

Obwohl bereits 1974 im UN - Expertenausschuß für die Beförderung gefährlicher Güter (Bericht der 8. Tagung, UN/ECOSOC Doc. E/CN. 2/CONF. 5/57, page 3, 23. Dec. 1974) eine verkehrsträgerübergreifende internationale Neuregelung der Beförderung gefährlicher Güter angeregt wurde, ist bis heute eine Harmonisierung der Vorschriften nicht erfolgt. Wenngleich die für das Jahr 2001 angestrebte Strukturreform der internationalen Gefahrgutregelungen als ein wichtiger Schritt in diese Richtung zu akzeptieren ist.

Last not least darf auch hinterfragt werden, ob ein politischer Wille spürbar ist zur Umgestaltung der Gefahrgutvorschriften in Richtung einer konsequenten Harmonisierung, zum Umbau der Detaillregelungen zu durch die Adressaten innovativ gestaltbaren Rahmenregelungen und zur Ablösung der Gefahrenklassifizierung durch eine Risikobewertung als ein mögliches neues Kernstück der Vorschriften.

Gegenwärtig gibt es hierfür nur wenige Anzeichen und es scheint, wie die Ostseeregelungen zeigen, attraktiver zu sein, politisches Profil durch Kompromisssalat im materiellen Recht zu gewinnen.

Bleibt nur zu hoffen, dass der Druck der Adressaten eine rechtzeitige durchgreifende Änderung der Gefahrgutregelungen zur Anpassung an die Globalisierung der Transportbeziehungen und an die Veränderung der logistischen Probleme des multimodalen Verkehrs erzwingt. Wir laufen sonst in die Gefahr, dass die Vereinheitlichung und Rationalisierung der Gefahrgutvorschriften das gleiche Schicksal erleidet, wie der vergebliche Versuch, die Schukosteckdose in eine international einheitliche Form zu bringen.